Обзор практики по ст. 19.29 КРФоАП

Обзор практики по ст. 19.29 КРФоАП 25.02.2022 00:00

В обзоре судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержденного Президиумом Верховного суда Российской Федерации 30 ноября 2016 года говорится, что в целях совершенствования системы мер противодействия коррупции, а также реализации положений Конвенции ООН против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) (далее - Конвенция ООН против коррупции) в Российской Федерации приняты федеральные законы от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон "О противодействии коррупции") и от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Федеральным законом "О противодействии коррупции" установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В частности, указанным нормативным правовым актом введены ограничения, направленные на соблюдение специальных правил трудоустройства государственных или муниципальных служащих определенных категорий, а также лиц, ранее замещавших названные должности, за несоблюдение которых устанавливается административная ответственность.

Так в соответствии со ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) административным правонарушением признается привлечение работодателем к трудовой деятельности на условиях трудового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», влечет наложение административного штрафа на должностных лиц - от 20 000 до 50 000 рублей; на юридических лиц - от 100 000 до 500 000 рублей[1].

Из содержания ч. 4 ст. 12. Федерального закона «О противодействии коррупции» следует, что бывший государственный или муниципальный служащий, попадающий под перечень должностей, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после увольнения со службы вправе работать по трудовому договору в организации только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

При этом на работодателя, принимающего на работу такого государственного или муниципального служащего возлагается обязанность по информированию о приеме на работу работодателя государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы. Соответствующее уведомление направляется работодателем в течение 10 дней с момента заключения трудового договора с гражданином (Постановление Правительства РФ от 21 января 2015 г. № 29[2]).

Вместе с тем, с момента введения в Кодекс РФ об административных правонарушениях санкции за нарушение порядка трудоустройства бывшего государственного или муниципального служащего сложилась крайне негативная практика назначения наказания юридическим лицам и генеральным директорам. Суды общей юрисдикции достаточно формально подходят к толкованию положений Федеральному закону «О противодействии коррупции», не разбираясь в процедуре уведомления  компетентного органа о приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего, в обязательности такого уведомления, а также в достаточности всех доказательств в материалах дела, которые безусловно бы говорили о вине работодателя в неуведомлении работодателя государственного или муниципального служащего по последнему месту работы.

Собственно, положения ст. 1.5. КоАП РФ, закрепляющие принцип презумпции невиновности, а именно: «лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина», «неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица» в такой ситуации игнорируются административными органами и судами, рассматривающими дела об административном правонарушении (Постановление Московского городского суда от 14 июля 2017 г. № 4а-3031/2017, Постановление Московского городского суда от 27 марта 2015 г. № 4а-4315/2014 Постановление Московского городского суда от 3 декабря 2012 г. № 4а-2635/12).

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ заключается в противоправном бездействии, выразившемся в неуведомлении представителя нанимателя (работодателя) по прежнему месту службы принимаемого на работу им бывшего государственного или муниципального служащего.

Поскольку наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 19.29 КоАП РФ, отсутствие последствий не свидетельствует о малозначительности совершенного правонарушения. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в данном случае не в наступлении каких-либо последствий правонарушения, а в ненадлежащем отношении работодателя к исполнению своих обязанностей. В связи с этим по данной категории дел Статья 2.9. КоАП РФ «Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения» не применяется.

Более того, не следует полагаться на истечение срока исковой давности. Если раньше такой срок составлял всего один год, то с принятием Федерального закона от 04.05.2011 N 97-ФЗ и вступления его в силу с 17.05.2011 положения ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ изменены и срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ который увеличен до шести лет.

Зачастую работодатель не уведомляет компетентный орган о приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего не в силу незнания или игнорирования закона, а в случае, когда бывший государственный или муниципальный служащий при трудоустройстве на работу не сообщает сведения о своей прежней должности, а соответствующие записи в трудовой книжке отсутствуют, либо отражены так, что не позволяют точно определить занимаемую ранее должность.

Такого рода ситуация не говорит о наличии вины работодателя при приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего и не накладывает на него обязанности по обязательному получению соответствующей информации при добросовестном неведении.

На этот счет, Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 28 ноября 2017 г. № 46 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 КоАП РФ»[3], дал нижестоящим судам указания о том, что при определении виновности работодателя в неуведомлении соответствующего органа  судам следует допускать тот факт, что работодатель может не знать о том, что новый работник занимал должность государственной или муниципальной службы, включенную в специальный Перечень, т.е. отсутствие у работодателя сведений (в случае, если они не сообщались при трудоустройстве работником, трудовая книжка не предъявлялась) о замещении гражданином в течение предшествующих трудоустройству двух лет должности государственной (муниципальной) службы, включенной в соответствующий перечень, свидетельствует об отсутствии его вины и, соответственно, состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.29 КоАП РФ. В этом случае штраф за незаконный наем бывшего служащего работодателю не грозит.

Более того, в контексте указанного разъяснения следует учитывать, что работодатель обязан уведомить работодателя государственного или муниципального служащего по последнему месту службы лишь в том, случае, если должность попадает под перечень должностей утвержденных на данный момент Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557[4]. Таким образом, работодателю, принявшему на работу бывшего государственного или муниципального служащего необходимо располагать сведениями о службе соответствующего гражданина в государственных или муниципальных органах с целью сверки занимавшей им должности с установленным законом перечнем должностей, при замещении которых требуется уведомлять работодателя государственного или муниципального служащего по последнему месту службы.

Такому подходу «нет вины работодателя - нет штрафа» Верховный суд следовал и ранее. Так, Верховным судом в постановлении от 15 августа 2017 по делу № 87-АД17-2[5] указано, что предусмотренной обязанности работодателя об уведомлении о приеме на работу работодателя государственного или муниципального служащего по последнему месту службы, установленной ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», корреспондирует закрепленная в ч. 2 этой же статьи обязанность гражданина сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы (ст. 64.1 ТК РФ).

При этом, в п. 6 и 7 Обзора судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.29 КоАП РФ, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г. указано на запрет, установленный ч. 3 ст. 65 ТК РФ требовать от лица, поступающего на работу, документы, помимо предусмотренных Трудовым кодексом РФ иными федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ[6].  Положения Трудового кодекса РФ и ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»  не возлагают на работодателя, заключающего трудовой договор с бывшим государственным или муниципальным служащим, обязанность самостоятельно устанавливать путем направления запроса от иных лиц сведения о должности государственного или муниципального служащего, занимаемой им ранее.

Аналогичная правовая позиция отражена в Письме Минтруда России от 11 мая 2017 г. № 18-4/10/П-2943 «О направлении Методических рекомендаций по вопросам соблюдения ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора с организацией»[7].

Так, согласно абз. 2 п. 68 Методических рекомендаций Минтруда, отсутствие у работодателя сведений (в случае, если они не сообщались при трудоустройстве работником, трудовая книжка не предъявлялась) о замещении гражданином в течение предшествующих трудоустройству двух лет должности государственной (муниципальной) службы, включенной в соответствующий перечень, свидетельствует об отсутствии его вины и, соответственно, состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.29 КоАП РФ.

Таким образом, отсутствие в материалах дела достаточных доказательств того, что бывший государственный или муниципальный служащий при заключении трудового договора сообщил работодателю полные сведения о последнем месте службы, а именно: предоставил сведения о занимаемых им должностях в период службы в органах внутренних дел, свидетельствуют об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ в действиях генерального директора юридического лица.

Представляется, что при правильном подходе к данной ситуации и при  наличии объективных доказательств, свидетельствующих о невозможности получения работодателем информации о том, что нанятый сотрудник ранее замещал должность государственного или муниципального служащего,  можно полагать о вынесении благоприятного судебного решения, исключающего административную ответственность для юридического и/или должностного лица, о чем свидетельствует вынесенное решение суда по делу №12-3062/17 с участием юристов компании "Кучеров и партнеры".

Автор и юрист-практик кейса: Джаниян А.В.